I- GİRİŞ

Gümünüzde ekonomilerinin en önemli hikâyelerinden biri, ulusal ekonomilere dönüş ve bu çerçevede yapılan teşvik düzenlemeleri ile yerli sanayi/malının korunması, üretimin artırılması suretiyle dışa bağımlılığın azaltılmasıdır. Dışa bağımlılığın azaltımı, bir yandan ihtiyaç duyulan ithal girdi maliyetlerinin aşağı çekilmesine, cari açık probleminin giderilmesine ve yeniden ülke potansiyelinin ve girişimciliğinin teşvik edilmesine zemin hazırlamaktadır.

Kâğıt üzerinde teknik olarak söylenen tüm bu güzel temennilerin gerçekleşmesi her alanda olduğu gibi, sistematik ve uyumlu bir mevzuatı, mükemmel kurumsal koordinasyonu ve kamu-özel sektör dinamiklerinin uygulamaları anlık takip ve kontrolüne bağlı olarak değişmektedir. Böylelikle sistem zafiyetleri engellenebilir ve sorun çözümlenebilir aşamada test edilerek eşanlı gerekli iyileştirmeler yapılabilecektir.

Bu çerçevede atılmış en önemli adımlardan biri yerli istekli ve yerli malına getirilen kamu alımları fiyat avantajının daha etkin, rasyonel ve kabul edilebilir sonuçları açısından ne yapılması gerektiği ve mevcut uygulamaya yönelik görüşleri içeren entegre bir model önerisi dile getirilecektir. Öngörülen modellemede resmin tamamlanması için vergi istisnası da esaslı bir faktör olarak sunulacaktır.

II- YERLİ İSTEKLİ VE YERLİ MALI TEŞVİKİ

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 63. maddesinde düzenlenmiş bulunan yerli istekli ve yerli malı teşviklerine bakıldığında, ihalelere sadece yerli isteklilerin katılması ile yerli istekliler ve yerli malı teklif eden istekliler lehine fiyat avantajı tanınmasına ilişkin olarak aşağıdaki düzenlemeler esas alınabilmektedir.

a) Yaklaşık maliyeti eşik değerin altında kalan ihalelerde sadece yerli isteklilerin katılabileceğine ilişkin düzenleme yapılabilir.

b) Hizmet alımı ve yapım işi ihalelerinde yerli istekliler lehine % 15 oranına kadar fiyat avantajı sağlanabilir.

c) Mal alımı ihalelerinde yerli malı teklif eden istekliler lehine % 15 oranına kadar fiyat avantajı sağlanabilir. Ancak, Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri alınarak orta ve yüksek teknolojili sanayi ürünleri arasından belirlenen ve her yıl ocak ayında Kurum tarafından ilan edilen listede yer alan malların ihalelerinde yerli malı teklif eden istekliler lehine % 15 oranına kadar fiyat avantajı sağlanması zorunludur.

d) Yerli malı belirlenmesine ilişkin usul ve esaslar Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri alınarak belirlenir. İsteklilerce teklif edilen malın yerli malı olduğu, bu usul ve esaslara uygun olarak düzenlenen yerli malı belgesi ile belgelendirilir.

Eşik değerler 4734 sayılı Kanun’un 8. maddesinde düzenlenmiş olup, idarelerin yerli isteklilerin kamu alımlarına katılmaları noktasında yaklaşık maliyeti eşik değerin altına kalan alımlar ile hizmet alımı veya yapım işlerinde fiyat avantajı sağlanması şeklinde ikili bir ayrıma gidilmiştir. Bu ayrım ışığında doğrudan yerli isteklilerin katılabileceği veya bunlara fiyat avantajı sağlanabilecek durumlar tablo halinde aşağıda gösterilmektedir:

 

Tablo-1: Yerli İsteklilere Kamu Alımlarında Teşvik İlkeleri

Alım Türü	Eşik değer/İdare Ayrımı		Sağlanabilecek Fiyat Avantajı
	Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler	Diğer İdareler	Yabancı İstekli Katılımı	Yerli İstekli Lehine %15 Fiyat Avantajı (Eşik Değere Bakılmaksızın)
Yapım	35.804.003 TL		Eşik Değer limitine kadar kapatılabilir.	Yabancı İstekliye Açık Alımlarda.
Hizmet	976.465 TL	1.627.445 TL	Eşik Değer limitine kadar kapatılabilir.	Yabancı İstekliye Açık Alımlarda.
Mal	976.465 TL	1.627.445 TL	Eşik Değer limitine kadar kapatılabilir.	Yabancı İstekliye Açık Alımlarda yerli malı teklifi halinde.

 

Mal alımı ihalelerinde özel olarak Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri alınarak orta ve yüksek teknolojili sanayi ürünleri arasından belirlenen ve her yıl Ocak ayında Kurum tarafından ilan edilen listede yer alan malların ihalelerinde yerli malı teklif eden istekliler lehine % 15 oranına kadar fiyat avantajı sağlanması zorunludur. İsteklilerce teklif edilen malın yerli malı olduğu, bu usul ve esaslara uygun olarak düzenlenen yerli malı belgesi ile belgelendirilir.

Bu kapsamda Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından oluşturulan orta ve yüksek teknolojili sanayi ürünleri listesi Kamu İhale Kurumu EKAP sayfasında yayımlanmış ve yıllar itibari ile güncellenerek devamlılığı sağlanmıştır.

Ancak özel imalat süreci gerektiren mal alımı ihalelerinde, ihale konusu mala ilişkin yerli malı belgesi düzenlenememesi halinde üretim sürecindeki yerli katkı oranı esas alınarak fiyat avantajı sağlanmasına yönelik olarak esas ve usullerde düzenleme yapılabilecektir.

Yerli malına yönelik getirilen yeni teşvik mekanizmasını ise şu şekilde toplulaştırmak mümkündür.

 

Tablo-2: Yerli Malına Kamu Alımlarında Teşvik İlkeleri

Yerli Malı Niteliği	Sağlanan Teşvikler	Teşvik Önkoşulu
Orta ve yüksek teknolojili sanayi ürünleri (a)	Yerli malı teklif eden istekliler lehine % 15 oranına kadar fiyat avantajı zorunlu.	Teklif verenin yerli/yabancı olup olmadığına bakılmaksızın Kurum tarafından ilan edilen listede yer alan mallara ilişkin, Yerli Malı Belgesi sunulması.
Dışında kalan ürünler	Yerli malı teklif eden istekliler lehine % 15 oranına kadar fiyat avantajı opsiyonel.	Teklif verenin yerli/yabancı olup olmadığına bakılmaksızın Yerli Malı Belgesi sunulması.

 

III- TEŞVİK UYGULAMASINDA SORUNLAR

Yeli ürün ve yerli istekli teşviki noktasında yapılanlar, yasal altyapının güçlendirilmesi anlamında son derece değerlidir. Bununla beraber uygulamada izleyen başlıklar üzerinde daha fazla yoğunlaşma gerektirmektedir.

A- ORTA-İLERİ TEKNOLOJİ, ÜRÜN LİSTESİ

Yeli malı teklif eden yerli veya yabancı istekliler lehine uygulanması zorunlu % 15 fiyat avantajına konu orta-ileri teknoloji ürünü liste incelendiğinde listede sadece CPV (OKAS) ortak kamu alımları sözlüğü kodunun bulunduğu, haklı olarak yerli malı üreticilerin isimleri veya belge vasıflarına dair bir bilginin olmadığı, görülmektedir.

OKAS Kodunun amacı, şartnamelerinin oluşturulması aşamasında idarelerinin belirlenmiş kodları kullanmaları durumunda zorunlu fiyat avantajı uygulanmasını zorunlu sağlamaya yöneliktir.

Sorun, idarelerin ilana dayalı alımlarında yerli malı sahiplerinin tekliflerine imkan sağlamakla beraber ilansız alımlarda veya doğrudan teminlerde üretici ile nasıl irtibat kurulacağı veya kurulması gerektiği konusu net değildir. Dolayısı ile yerli malının teşviki noktasında ürünlere ek olarak üreticilerinin de bir kütüğünün çıkarılarak resmi olarak ilanı, gerek üreticilerin ve gerekse alım yapan idarelerinin ortak bir platform üzerinden buluşmalarına hizmet edebilecektir.

B- DOĞRUDAN TEMİN ALIMLARINDA TEŞVİK

Yapılan düzenleme, 4734 sayılı Kanun kapsamında yapılan ihaleler açısından hüküm ifade etmektedir. Daha doğrusu ihale usulü olmayan doğrudan teminde inisiyatif tamamen idaredir ve idarelerin göstereceği hassasiyetle orantılı değişmektedir.

Bu çerçevede toplam kamu alımlarının yaklaşık % 10’luk kısmını oluşturan doğrudan temin alımlarında da yerli malı üreticisinin bahsedildiği üzere oluşturulacak bir kütük aracılığı ile tanımlanması, bir yandan yerli malı teşvikinin ihalesiz alımlarda da uygulama alanı bulmasını hızlandıracak, diğer yandan küçük ve orta çaplı işletmelerin kamu alımlarından pay almalarına da kısmen de olsa katkı sunacaktır.

C- İLANSIZ VEYA KAPSAM DIŞI İHALELERDE YERLİ MALI TEŞVİKİ

Kanun kapsamında yapılan ihalelerde ilanı zorunlu durumlarda her isteklinin geliştirilen başta EKAP olmak üzere platformlar aracılığı ile haberdar olması kolaydır ve son derece faydalıdır. Sorun, kanun kapsamı dışında veya kanun kapsamında olmakla beraber belli şartlarla ilansız yapılan pazarlık ihalelerinde yerli malı üretici ile hangi koşullarda irtibat kurulacağıdır. Bu durumda aynı malı üreten yerli isteklilerden bir kısmı ister istemez sistem dışında kalabilecek, böylelikle istenilen rekabet ve etkin üretim çizgisi oluşumu etkilenebilecektir. Dolayısı ile getirilecek düzenleme ile alıma konu ürünün yerli malı olarak tanımlanmış örneklerinin varlığı halinde tüm üreticilere eşit erişim imkânı getirilmesi bir çözüm yolu olabilecektir.

Aksine bu tür alımlarda yerli malı teşvik uygulaması kapsam dışında kalacak ve uygulamaya bağlı istenilen düzeyde teşvik mekanizması işletilemeyecektir.

D- YERLİ ÜRÜN LİSTESİNİN ÜRÜN BAZLIDAN ÜRÜN-ÜRETİCİ BAZLI HALE GETİRİLMESİ

Mevcut durumda ürün listesi ilan edilmekte, üretici bilgileri ve ayrıntıları, ihale aşamasında sunulan yerli malı belgesi ile alenileşmektedir.

Böyle bir yöntem, listede belirtilen ürün üreticilerinin katılımını engellemediği düşünülse bile, tüm kamu alımları açısından geçerliliğinin sağlanabilmesi açısından gerek ihaleli gerekse ihalesiz-ilansız alımlarda da kamu idarelerinin üretici stokunu bilmeleri ve adil bir uygulama geliştirmeleri son derece önemlidir.

E- TEK NOKTADA YERLİ ÜRETİMİN DESTEKLENMESİ

Fiyat teşvikinin aslında kamu alımları açısından üretim halkası ile bir ilgisi yoktur. Sadece pazarlama aşamasında kamu idarelerinin tercihinin ortaya konulmasını kolaylaştıran bir mekanizmadır. Aslında yerli malının henüz tasarım ve etüt aşamasından nihai ürün aşamasında kadar geçen aşamalarının da bir elden-bir merkezden koordine edilmesi gerekir.

Bu çerçevede ilişkilendirilecek bakanlık bünyesinde oluşturulacak tek nokta prensibi çerçevesinde başvuruların alınması, ilgili kurum teşviklerinin bu merkezden koordine edilmesi, vergi ve sosyal güvenlik gereksinimlerinin giderilmesi ve nihayetinde yerli malı belgesi verilmesi ile tamamlanacak sürecin bir bütün olarak tasarlanabilmesi, nihai bir hedef olmalıdır. Zira özellikle küçük üreticilerin bürokratik işlemlerle meşgul edilmeleri, çoğu zaman girişimin kadük kalmasına da neden olabilecektir.

F- YERLİ ÜRÜNE PAZAR OLUŞTURULMASI

Kamu alımlarında fiyat avantajı teşviki, yerli ürün için inanılmaz bir pazar oluşturmaktadır. Bu pazarın etkinlik ve verimliliğinin artırılması noktasında, mesleki örgütlenmeler veya ilişkilendirilecek bakanlık tarafından yerli malı üreticisinin ürün içeriğinin ilgili alım yapacak kurumlarla veya özel sektör kuruluşlarıyla paylaşımı, bu noktada ürün tanıtımı, geliştirilmesi ve rekabetçi yapısının güçlendirilmesine de doğrudan hizmet edebilecektir.

G- YERLİ ÜRÜN BELGELERİNİN BELLİ PERİYOTLARLA GÜNCELLENMESİ

Yerli ürün gerek yurt içinde ve gerekse yurtdışında rekabet edilebilir bir sürece entegre edilmesi, sonuçta ürün kalitesinin ve üretim süreçlerinin alınacak geri dönüşümlerle sürekli bir tarzda güncellenmesine bağlıdır. Verilen ürün belgelerinin belli periyotlarla ulusal-uluslararası standartlara göre değerlendirilmesi ve akredite edilmesi gerekir.

Diğer bir yöntem, bu akreditasyon sürecinin yerli ürün kullanıcısı kamu ve özel sektör kullanıcılarından alınacak bilgilerle yapılmasıdır.

Ürün hakkında sağlanacak veri, üreticisinin yaşam döngüsü daha uzun, rekabet edebilir ürün yelpazesini gerçekleştirilmesine zemin oluşturacaktır.

H- YERLİ ÜRÜNÜN EMEK YOĞUN TASARIMI

Ülke ekonomilerinin katma değeri yüksek ürün üretim kapasitelerinin artırılmasının, dış ticaret hadlerinin iyileştirilmesi, ihraç yapısının dönüşümü ve cari açığın finansmanı açısından sayısız yararları bulunmaktadır. Bununla beraber bu yapının istihdam kapasitesinin artırılması ve milli gelirin tabana yayılarak adil ve eşit bir gelir dağılımı açısından da etkisi göz ardı edilemez. Yüksek teknoloji katma değeri yüksek ürünün, istihdama katkı sağlama gayesini de dikkate alarak istihdamın teşvik edilmesi, hedefler arasında trade-off değil hedefler arasında tamamlayıcılık prensibinin hayata geçirilmesi ile sağlam bir zemine oturabilecektir.

I- YERLİ ÜRÜNE ZORUNLU TEŞVİKİN ANALİZ EDİLMESİ

Kamu alımlarında getirilen % 15’e kadar teşvik uygulama esnekliği, idareleri bazen % 1 bazen de en üst limit % 15 gibi farklı oranlarda tavır almalarına neden olmaktadır. Bu dağılım, aynı idarenin alt birimleri, idareler arası veya üreticiler içinde farklı ve yeknesak olmayan bir uygulamayı zorunlu olarak yerleştirmektedir. Sonuç, teşvik mekanizmasının derinleşmesi ve özümsenmesini sekteye uğratabilmektedir.

Yetkili kurumlarca yerli ürün listeleri yeniden incelenerek hangi ürüne hangi oranda teşvik sağlanması noktasında kesin ve tereddüt içermeyen listeler oluşturulması için gerek yasal ve gerekse idari kapasitenin güçlendirilmesi, tek çözüm yolu olarak belirginleşmektedir.

İ- AYNI YERLİ ÜRÜN ÜRETİCİLERİNE TEK ÇATI MODELİ

Küçük ve orta işletmeler açısından ürünün yaşam döngüsünün etkinleştirilmesi son derece zordur. Nitekim ürünün dönem içerisinde yeni Ar-Ge harcamaları ile yenilenmesi, farklılaştırılması veya uyumlaştırılması gerekir. Bu maliyet yapısı içerisinde oldukça zordur ve ürün zaman içerisinde ekonomik ve teknik ömrünü doldurur ve piyasadan çekilir. Piyasanın bu soruna çözüm önerilerinden biri, aynı ürünü üreten üreticilerin çatı üretim modeli ve belirgin ortaklık yapısı altında, ölçek ekonomilerinden faydalanma koşullarının etüt edilmesidir. Daha büyük ölçekte, uygun maliyet koşullarında ve etkin pazarlama ile ürünün yaşam evresi yapılacak dönüşümlerle belirsiz bir zaman sürecine uzatılabilecektir. Markalaşma, rekabet, dış pazarlama açılım ve ötesinde sağlam bir üretim ölçeği, yerli üreticilere geleceğe dönük yeterli güvence ve öngörüyü sağlamaya yetecektir.

J- YERLİ TEST LABORATUARLARININ KURULMASI

Yerli ürün akreditasyonu konusunda sorunlardan biri de yeterli ulusal test laboratuarları konusunda yaşanan yetersizliklerdir. Tamamı ithal ikameci model ile karşılanmakta olan bir ürünün tamamen yerli ürün statüsüne çekilmesi durumunda ürüne yeterlilik verecek akredite makamlarının da hızlı bir şekilde ulusal bazda oluşturulması gerekir. Yapılacak olan, sadece mevcut ürünlere göre değil gelecek planlamaları kapsamında yerli üreticilere ışık tutabilecek ve vizyon çizecek ürün laboratuarlarının geliştirilmesi ve akredite edilmesidir.

K- SANAYİ-AKADEMİ İŞBİRLİĞİ

Eğitim Kurumları-Sanayi-Devlet üçlemesinde yerli ürün geliştirme-üretme-pazarlama ve dağıtım mekanizmasının farklı sektörlerde kurulacak teknik komisyonlar aracılığı ile takibi ve koordinasyonu ve gerekiyorsa milli ürün komitesinin oluşturulması, yerli ürün olarak sunulacak son öneridir. Böylelikle ülke ekonomisi için ihtiyaç duyulan sanayi ürünlerinin geliştirilmesi ve nihai aşamada pazar hedeflerine ulaştırılması ile sürekli işleyen entegre bir üretim koordinasyon biriminin, ilerleyen dönemlerde daha yenilikçi, katma değeri yüksek, ihtiyaç duyulan sanayi ürünlerinin üretim zincirinin oluşturulmasına merkezi bir kuvvet olarak destek olabileceği düşünülmektedir.

L- YERLİ ÜRÜNE VERGİ İSTİSNASI

Yerli ürüne fiyat avantajı, kamunun yabancı ürüne göre % 15 daha pahalı bir ürünü kabul edip kullanması anlamına gelmektedir. Yani kamu, sağlanacak faydalara nazaran bu maliyeti göze almakta ve gerekli teşviki sağlamaktadır. Olayın diğer bir yönü ise ürünün sağlam bir yaşam döngüsü hikâyesine katkı sunmak ve yatırım maliyetlerini asgari seviyeye indirmek amaçlı belli bir süre vergiden istisna etmektir. Model olarak yerli ürün belgesinin alımından itibaren 3 veya 5 yıllık süre ile o ürüne münhasır elde edilen gelirlerin vergi dışı bırakılması, vergiden kaynaklanan tasarrufun sermayeye yönlendirilerek işletme yapısının güçlendirilmesinde istifade edilmesi sayesinde bir avantaja dönüşebilecektir. Bu sürecin ihracat teşvikleri ile birlikte analizi, ihracat koçluğu gibi birkaç alanla eşgüdümü daha mükemmel bir süreci tetikleyebilecektir.

Vergi teşviki uygulamasında selektif bir anlayışla yerli ürün gruplamasına gidilerek orta-ileri teknoloji ürünlere sağlanacak teşvik kanuni düzenlemede öngörüldüğü üzere en yüksek kazanç istisnası grubunda değerlendirilebilecektir. Bu bazda diğer ürün grupları için ayrı ve özel istisna oranları tespit edilerek ürün teşvik haritası çıkarılması mümkün olabilecektir.

IV- SONUÇ

Yerli ürün, yerli katkı kullanım oranının % 50 üzerinde gerçekleştiği bir birleşimi ifade etmektedir. Yerli katkı, yerel kaynaklarının ekonomiye kazandırılarak milli gelirin ve istihdamın artırılması, dış bağımlılığın azaltılması, ülke girişimcilerinin özendirilmesi ve potansiyelinin çıkarılması, eğitim kurumlarının sürece katkı sunması gibi onlarca alanı ve faktörü harekete geçiren bir dinamo işlevi görmektedir.

Sürecinin sürekli birbiri ile uyumlu ve koordineli çalışması, teşvik unsurlarının tek elden koordine edilecek prensibin hayata geçirilmesi, vergi ve sosyal güvenlik destek avantajları ile fiyat avantajlarının birlikte tanımlanması, güçlü ve sağlam bir ürün kataloğunun gerçekleşmesini oldukça hızlandıracaktır.

Her zaman ifade ettiğimiz gibi, yasal düzenlemelerden ziyade zeminde nasıl yansıdığı ve aktörlerin görevlerini ne derece yerine getirdikleri daha önemlidir. Süreç bileşenlerinin hedefe konsantre, çözüm odaklı yaklaşımları, yerli ürün başta olmak üzere teşvik mekanizmalarının hayatta kalma ve tutunma şanslarını bir o ölçüde artırmaya yardımcı olabilecektir.

 

Yazar: Mustafa ÇOLAK*

Yaklaşım / Ekim 2016 / Sayı: 286

*           Doç. Dr., Kamu İhale Kurumu